李郁军
□构建“可处罚性”认定机制 □构建检察意见全链条落实体系 □构建证据阶梯转化机制
□为规范“可处罚性”判断标准与输出流程，构建“审查指引—联动校验—智能支撑”的“可处罚性”认定机制，实现不起诉后行政处罚衔接的精准化与规范化。
□检察机关与法治督察机构协同构建“核心证据直接转化—补强证据复核认定—参考证据听证补强”的三阶规则体系，实现证据在不同程序之间阶梯转化、有序衔接。
严密的法治监督体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。检察监督与法治督察的协同机制是构建更加严密的法治监督体系的积极探索。行刑反向衔接作为检察监督与行政执法的制度接口，是检验检察监督与法治督察协同效能的核心场域。最高人民检察院发布的《行政检察工作白皮书（2025）》指出，2025年，全国检察机关开展反向衔接工作26.59万件，提出检察意见11.58万件14.1万人，行政机关回复14万人，作出行政处罚12.78万人，行政机关作出行政处罚数占检察意见回复数的比率为90.9%。实践中，检察机关仍面临“可处罚性”把握不严格、检察意见落实不到位、证据转换障碍等问题。针对上述问题，笔者认为，检察监督与法治督察协同机制给出了解决路径，并在实践中得到了印证。
效能保障机制：类案治理
类案治理是保障行刑反向衔接质效的关键支撑，尤其在纠治“可处罚性”把握不严格问题上具有核心作用。实践中，有的检察机关在作出不起诉决定后，对是否应予行政处罚的审查存在标准不一、说理不足、衔接随意等问题，导致出现“应移未移”或“不应移而移”现象。为规范“可处罚性”判断标准与输出流程，构建“审查指引—联动校验—智能支撑”的“可处罚性”认定机制，有利于实现不起诉后行政处罚衔接的精准化与规范化。
第一步：制定“可处罚性”审查的协同指引。由检察机关牵头，会同法治督察机构共同制定行刑反向衔接案件审查指引，明确“可处罚性”认定的三项核心要素：一是行为违法性审查，重点判断被不起诉行为是否仍违反行政法律规范；二是处罚必要性评估，需综合考量行为社会危害性、行为人主观过错、事后修复情况等因素；三是公共利益衡量，明确对影响公共安全、市场秩序等案件，原则上应提出检察意见。该指引经检察机关在办案中试用完善后，由法治督察机构纳入行政执法监督考核体系，形成司法审查与行政裁量贯通的标准依据。例如，甘肃省检察机关通过总结办案经验，提炼形成“六必查要素式办案法”，明确“可处罚性”审查标准，切实提升履职质效。
第二步：建立“可处罚性”判断的联合校验机制。对拟不起诉且涉及重大公共利益、裁量情节复杂的案件，启动“检督协同审查程序”。检察机关在审查报告中须专项说明“可处罚性”认定理由，法治督察机构从执法政策、区域治理、处罚适当性等角度提出意见。必要时可召开听证会，邀请相关行政机关、行业代表参与评议，形成“可处罚性”协同审查意见，作为检察意见的重要支撑。通过协同审查，既增强检察意见的专业性与公信力，也防范行政裁量偏离法治轨道。例如，河南省漯河市委全面依法治市委员会办公室、市检察院联合印发《关于建立法治督察与法律监督衔接协调机制的实施办法（试行）》，建立法治督察与法律监督衔接协调联席会议制度，助力检察机关准确把握“可处罚性”。
第三步：构建“可处罚性”判断的数字支撑体系。依托全国检察业务应用系统与法治督察平台，研发“可处罚性”智能审查模型。该模型设置三类校验规则：一是规则校验，内置行政处罚法定的责任要件和行为类型，自动识别“应移未移”案件；二是情节比对，运用自然语言处理技术解析不起诉理由，与历史类案处罚结果进行相似度分析，对情节相近但处理结果差异超过合理范围的案件进行提示；三是效果反馈，将行政处罚实际执行情况、复议维持率、司法裁判认可度等作为模型优化参数，对持续存在认定偏差的单位，由法治督察机构启动专项评查。通过数据赋能，实现“可处罚性”判断从经验主导向规则指引、数据验证转型。
检察意见落实机制：三阶督办
行刑反向衔接的实质效能，取决于程序刚性与责任闭环的制度化保障。针对实践中检察意见落实难、行政执法敷衍等难题，需构建三阶督办的全链条落实体系，通过法治督察的政治权威与检察监督的司法刚性深度融合，实现协同机制从“纸面联动”向“实质驱动”的根本性跃升。
三阶督办机制通过环环相扣的强制触发程序，将协同责任压实于时间轴与权责链。首先，双指令并联推送。检察机关制发检察意见书时，同步向法治督察平台推送电子备案标签，该标签包含三重要件：第一，法律判断要素，违法事实、处罚必要性论证及法律依据；第二，时效强制标记，行政机关需在规定时间内反馈；第三，风险预警标识，依据社会危害性标注“红黄蓝”三级响应。其次，分层响应与实质审查。行政机关收到指令后，需完成三重程序义务：第一，形式响应。规定时间内提交行政处罚预案，载明法律适用、裁量依据及执行步骤；第二，实质整改。规定时间内，向检察机关与法治督察机构双线报送结案报告，附处罚决定书、执行凭证等材料；第三，异议申诉。对检察意见存在合法性质疑时，可依法向发出检察意见的检察机关申请复核。再次，自动触发与政治增压。若行政机关逾期未履行义务，系统自动触发一级预警、二级督办、三级问责的三阶问责程序。
三阶督办以时间节点刚性化、责任主体具象化、后果承担阶梯化构建不可逆的程序齿轮，使协同责任从柔性约束升维为制度强制。实践中，各地也积极运用协同机制促进检察意见落实落地。
证据协同机制：阶梯转化
行刑反向衔接中的证据转换障碍，本质上是刑事司法与行政执法场域证明标准存在的差异所致。刑事证明遵循排除合理怀疑的证明标准，而行政执法采纳优势证据标准，二者标准不一常导致行政机关以证据形式不合法或证明力不足为由拒收刑事证据，引发程序空转。为破除上述壁垒，检察机关与法治督察机构协同构建“核心证据直接转化—补强证据复核认定—参考证据听证补强”的三阶规则体系，实现证据在不同程序之间阶梯转化、有序衔接。
第一阶：核心证据的直接转化与督察备案。对于物证、书证、视听资料等客观性证据，因其具有稳定性和可验证性，检察机关在不起诉决定书中予以明确列举并附卷移送。法治督察机构依托行刑衔接协同平台对证据清单进行电子备案，行政机关可在线调阅、直接援用，提升执法效率。
第二阶：补强证据的复核认定与督察见证。针对言词证据、情况说明等主观性材料，建立“检察审查+督察见证”的双重认定机制。对于言词证据、情况说明等主观性材料，因存在失真风险，需设置复合认定程序。检察机关对证据进行形式审查与实质补强。形式审查，即收到证人证言、犯罪嫌疑人供述等材料后，应在规定时间内完成基础合规性审查，如讯问人签名、询问地点等；实质补强，即若单一言词证据无法形成证据链，补充收集两份以上印证材料，如通话记录、转账凭证等客观佐证。法治督察机构对补强程序的合规性进行监督，并在协同平台中标记“已复核”。通过刑事证据转化以及法治督察的复核监督，既尊重行政执法对证据可靠性的合理关切，又避免因证据转化僵局放纵违法行为。
第三阶：参考证据的听证补强程序与督察主持。行政裁量中需考量的公共利益因素如行业秩序、社会风险等，往往超出刑事证据覆盖范围。对此类参考证据，建立跨部门联合听证会予以补强。涉及职业资格剥夺、公共安全风险等重大利益调整的案件启动听证补强程序；参与主体和方式为检察机关说明证据关联性、行政机关陈述裁量考量、法治督察机构主持程序；听证笔录经三方签字后，转化为行政处罚的裁量依据。
同时，要构建技术赋能的防篡改体系。行刑反向衔接中的证据转换，需以技术刚性破解篡改风险与信任危机。可通过区块链存证、智能校验、跨域协同及安全防护四维创新，构建全链条防篡改体系，确保证据从刑事司法到行政执法的流转可溯、可信、可控。技术防篡改不仅是工具革新，更是程序正义的重构。当区块链赋予证据“不可逆性”、智能模型实现“校验前置”、跨域平台打通“数据经脉”，行刑衔接便从证据争议的沼泽中挣脱，迈向以技术理性守护法治公信的道路。技术的落地实施需要相应的机制保驾护航，协同联动机制以其制度保障优势促进行政机关与检察机关积极履职，为技术落实提供保障。
（作者分别为甘肃省兰州市人民检察院党组书记、检察长，甘肃省人民检察院行政检察部主任，兰州大学法学院副院长、教授）
李郁军
□构建“可处罚性”认定机制 □构建检察意见全链条落实体系 □构建证据阶梯转化机制
□为规范“可处罚性”判断标准与输出流程，构建“审查指引—联动校验—智能支撑”的“可处罚性”认定机制，实现不起诉后行政处罚衔接的精准化与规范化。
□检察机关与法治督察机构协同构建“核心证据直接转化—补强证据复核认定—参考证据听证补强”的三阶规则体系，实现证据在不同程序之间阶梯转化、有序衔接。
严密的法治监督体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。检察监督与法治督察的协同机制是构建更加严密的法治监督体系的积极探索。行刑反向衔接作为检察监督与行政执法的制度接口，是检验检察监督与法治督察协同效能的核心场域。最高人民检察院发布的《行政检察工作白皮书（2025）》指出，2025年，全国检察机关开展反向衔接工作26.59万件，提出检察意见11.58万件14.1万人，行政机关回复14万人，作出行政处罚12.78万人，行政机关作出行政处罚数占检察意见回复数的比率为90.9%。实践中，检察机关仍面临“可处罚性”把握不严格、检察意见落实不到位、证据转换障碍等问题。针对上述问题，笔者认为，检察监督与法治督察协同机制给出了解决路径，并在实践中得到了印证。
效能保障机制：类案治理
类案治理是保障行刑反向衔接质效的关键支撑，尤其在纠治“可处罚性”把握不严格问题上具有核心作用。实践中，有的检察机关在作出不起诉决定后，对是否应予行政处罚的审查存在标准不一、说理不足、衔接随意等问题，导致出现“应移未移”或“不应移而移”现象。为规范“可处罚性”判断标准与输出流程，构建“审查指引—联动校验—智能支撑”的“可处罚性”认定机制，有利于实现不起诉后行政处罚衔接的精准化与规范化。
第一步：制定“可处罚性”审查的协同指引。由检察机关牵头，会同法治督察机构共同制定行刑反向衔接案件审查指引，明确“可处罚性”认定的三项核心要素：一是行为违法性审查，重点判断被不起诉行为是否仍违反行政法律规范；二是处罚必要性评估，需综合考量行为社会危害性、行为人主观过错、事后修复情况等因素；三是公共利益衡量，明确对影响公共安全、市场秩序等案件，原则上应提出检察意见。该指引经检察机关在办案中试用完善后，由法治督察机构纳入行政执法监督考核体系，形成司法审查与行政裁量贯通的标准依据。例如，甘肃省检察机关通过总结办案经验，提炼形成“六必查要素式办案法”，明确“可处罚性”审查标准，切实提升履职质效。
第二步：建立“可处罚性”判断的联合校验机制。对拟不起诉且涉及重大公共利益、裁量情节复杂的案件，启动“检督协同审查程序”。检察机关在审查报告中须专项说明“可处罚性”认定理由，法治督察机构从执法政策、区域治理、处罚适当性等角度提出意见。必要时可召开听证会，邀请相关行政机关、行业代表参与评议，形成“可处罚性”协同审查意见，作为检察意见的重要支撑。通过协同审查，既增强检察意见的专业性与公信力，也防范行政裁量偏离法治轨道。例如，河南省漯河市委全面依法治市委员会办公室、市检察院联合印发《关于建立法治督察与法律监督衔接协调机制的实施办法（试行）》，建立法治督察与法律监督衔接协调联席会议制度，助力检察机关准确把握“可处罚性”。
第三步：构建“可处罚性”判断的数字支撑体系。依托全国检察业务应用系统与法治督察平台，研发“可处罚性”智能审查模型。该模型设置三类校验规则：一是规则校验，内置行政处罚法定的责任要件和行为类型，自动识别“应移未移”案件；二是情节比对，运用自然语言处理技术解析不起诉理由，与历史类案处罚结果进行相似度分析，对情节相近但处理结果差异超过合理范围的案件进行提示；三是效果反馈，将行政处罚实际执行情况、复议维持率、司法裁判认可度等作为模型优化参数，对持续存在认定偏差的单位，由法治督察机构启动专项评查。通过数据赋能，实现“可处罚性”判断从经验主导向规则指引、数据验证转型。
检察意见落实机制：三阶督办
行刑反向衔接的实质效能，取决于程序刚性与责任闭环的制度化保障。针对实践中检察意见落实难、行政执法敷衍等难题，需构建三阶督办的全链条落实体系，通过法治督察的政治权威与检察监督的司法刚性深度融合，实现协同机制从“纸面联动”向“实质驱动”的根本性跃升。
三阶督办机制通过环环相扣的强制触发程序，将协同责任压实于时间轴与权责链。首先，双指令并联推送。检察机关制发检察意见书时，同步向法治督察平台推送电子备案标签，该标签包含三重要件：第一，法律判断要素，违法事实、处罚必要性论证及法律依据；第二，时效强制标记，行政机关需在规定时间内反馈；第三，风险预警标识，依据社会危害性标注“红黄蓝”三级响应。其次，分层响应与实质审查。行政机关收到指令后，需完成三重程序义务：第一，形式响应。规定时间内提交行政处罚预案，载明法律适用、裁量依据及执行步骤；第二，实质整改。规定时间内，向检察机关与法治督察机构双线报送结案报告，附处罚决定书、执行凭证等材料；第三，异议申诉。对检察意见存在合法性质疑时，可依法向发出检察意见的检察机关申请复核。再次，自动触发与政治增压。若行政机关逾期未履行义务，系统自动触发一级预警、二级督办、三级问责的三阶问责程序。
三阶督办以时间节点刚性化、责任主体具象化、后果承担阶梯化构建不可逆的程序齿轮，使协同责任从柔性约束升维为制度强制。实践中，各地也积极运用协同机制促进检察意见落实落地。
证据协同机制：阶梯转化
行刑反向衔接中的证据转换障碍，本质上是刑事司法与行政执法场域证明标准存在的差异所致。刑事证明遵循排除合理怀疑的证明标准，而行政执法采纳优势证据标准，二者标准不一常导致行政机关以证据形式不合法或证明力不足为由拒收刑事证据，引发程序空转。为破除上述壁垒，检察机关与法治督察机构协同构建“核心证据直接转化—补强证据复核认定—参考证据听证补强”的三阶规则体系，实现证据在不同程序之间阶梯转化、有序衔接。
第一阶：核心证据的直接转化与督察备案。对于物证、书证、视听资料等客观性证据，因其具有稳定性和可验证性，检察机关在不起诉决定书中予以明确列举并附卷移送。法治督察机构依托行刑衔接协同平台对证据清单进行电子备案，行政机关可在线调阅、直接援用，提升执法效率。
第二阶：补强证据的复核认定与督察见证。针对言词证据、情况说明等主观性材料，建立“检察审查+督察见证”的双重认定机制。对于言词证据、情况说明等主观性材料，因存在失真风险，需设置复合认定程序。检察机关对证据进行形式审查与实质补强。形式审查，即收到证人证言、犯罪嫌疑人供述等材料后，应在规定时间内完成基础合规性审查，如讯问人签名、询问地点等；实质补强，即若单一言词证据无法形成证据链，补充收集两份以上印证材料，如通话记录、转账凭证等客观佐证。法治督察机构对补强程序的合规性进行监督，并在协同平台中标记“已复核”。通过刑事证据转化以及法治督察的复核监督，既尊重行政执法对证据可靠性的合理关切，又避免因证据转化僵局放纵违法行为。
第三阶：参考证据的听证补强程序与督察主持。行政裁量中需考量的公共利益因素如行业秩序、社会风险等，往往超出刑事证据覆盖范围。对此类参考证据，建立跨部门联合听证会予以补强。涉及职业资格剥夺、公共安全风险等重大利益调整的案件启动听证补强程序；参与主体和方式为检察机关说明证据关联性、行政机关陈述裁量考量、法治督察机构主持程序；听证笔录经三方签字后，转化为行政处罚的裁量依据。
同时，要构建技术赋能的防篡改体系。行刑反向衔接中的证据转换，需以技术刚性破解篡改风险与信任危机。可通过区块链存证、智能校验、跨域协同及安全防护四维创新，构建全链条防篡改体系，确保证据从刑事司法到行政执法的流转可溯、可信、可控。技术防篡改不仅是工具革新，更是程序正义的重构。当区块链赋予证据“不可逆性”、智能模型实现“校验前置”、跨域平台打通“数据经脉”，行刑衔接便从证据争议的沼泽中挣脱，迈向以技术理性守护法治公信的道路。技术的落地实施需要相应的机制保驾护航，协同联动机制以其制度保障优势促进行政机关与检察机关积极履职，为技术落实提供保障。
（作者分别为甘肃省兰州市人民检察院党组书记、检察长，甘肃省人民检察院行政检察部主任，兰州大学法学院副院长、教授）
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