摘要：健全完善侦查监督与协作配合机制，是检察机关、公安机关系统总结了刑事司法领域最新改革成果后，贯彻习近平法治思想，共向推进的又一重要改革创新和机制创新，对于深化检警关系，进一步推动刑事司法提质增效有着重大积极作用。一年多来，各级检察机关、公安机关相继出台了健全完善侦查监督与协作配合机制的系列规范文件，为基层如何开展侦查监督与协作配合工作提供了方向引导和操作规范。但在基层检察机关的实践中，在职权界限、内外部衔接等方面仍然存在一些问题，使得制度运行未能达到预期效果。本文结合珠晖区的检察实践，剖析基层实践中可能存在的一些普遍问题，提出基层建议，以期进一步完善配合机制，以更实的监督促侦查办案质效的提升。

关键词：侦查监督 协作配合 基层实践 完善路径

完善侦查监督与协作配合机制，是实现刑事诉讼打击犯罪、保障人权和维护社会秩序目的的制度保障需要，也是侦查监督制度改革发展的现实需要。近年来，检察机关、公安机关认真贯彻中央司法体制改革部署，推进了执法司法制约监督体系、司法责任体系改革及建设，侦查监督与检警协作配合的质效在不断提升。为推进落实党中央关于加强新时代检察机关法律监督工作、公安工作部署要求，2021年10月，最高检、公安部联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》，并就机制完善、设立侦查监督与协作配合办公室等作出了具体的要求。2022年1月，珠晖区人民检察院、衡阳市公安局珠晖分局侦查监督与协作配合办公室（下文简称“侦协办”）揭牌启用，珠晖区侦查监督与协作配合实践迎来新的契机。2023年3月，湖南省人民检察院、省公安厅印发了《湖南省侦查监督与协作配合办公室工作办法（试行）》，就机制完善、侦查监督与协作配合办公室工作开展作出了更为具体的规定，为侦查监督与协作配合机制的基层检察实践提供了更具操作性的指引。

一、珠晖区侦查监督与协作配合机制运行状况

珠晖区常住人口数量、案件数量在衡阳市城区中居于前列。珠晖区检察院在内设机构配置、办案人员数量、年龄分布、学历水平等方面和其他城区院比较没有明显的区别与差距，且该院历年检察业务运行成绩考评稳定于前列水准。与其他城区院的配备相比，珠晖区检察院在侦查监督与协作配合办公室人员配置、值班模式等方面没有明显区别，选取该院的实践进行分析，能够体现出典型性和普遍意义。以下，本文将对珠晖区检察院近年来的业务数据进行选取、分析，以判断该区侦查监督与协作配合机制的实际运行状况，并总结其特点。

（一）业务数据选取

湖南省检察院、省公安厅《意见（试行）》明确了侦查监督与协作配合办公室的职责，其中与基层检察机关业务数据密切联系的职责有协调提前介入、重大疑难案件会商指导，督促补充侦查工作和侦查监督意见落实，落实轻案快办、案件繁简分流和指导移送审查起诉，与之关联的主要业务数据有立案监督数量、侦查活动监督数量、提前介入侦查活动数量、不捕率、诉前羁押率、办案时长比等。在时间跨度上，本文选取珠晖检察院2021年、2022年和2023的工作情况进行比较，分别对应侦查监督与协作配合办公室设立前、设立初期、发展时期，从中分析办公室设立前后的差别、办公室设立初期与发展时期的差别。

（二）业务数据情况

（三）业务数据分析和探索经验

从珠晖区检察院近三年的业务数据来看，侦查监督与协作配合机制对基层检察机关在履行监督职能、指导督促职能和制度实施协作上产生了积极影响。

一是监督意识和能力进一步加强。自出台配合机制、成立侦协办以来，该院对侦查监督工作更为重视，增加了派驻检察人员数量，提高了派驻值班频次。该院的立案监督能力和侦查活动监督能力明显提高；监督数量上较侦协办设立前有明显提高，较设立初期有稳定和提升。

二是指导督促的意识和能力进一步加强。通过指导提高侦查机关办案质量、以督促提高侦查机关办案效率的意识明显提升，提前介入更加积极主动，介入率明显提升，审查逮捕后督促公安机关继续侦查、补充侦查更有实效，在审查起诉阶段受案时审查续侦补侦情况，退回补充侦查、延长审查起诉期限的案件数量呈断崖式下降，检察机关办案效率同步提升、快速提升。

三是制度实施协作进一步通畅。珠晖区检察院、衡阳市公安局珠晖分局以侦协办为平台，持续深化检警协作关系，就“少捕慎诉慎押”刑事司法政策、认罪认罚从宽制度落地实施、完善改进持续交换意见，明确工作要求，寻求同向发力，制度实施协作不断加强。随着侦查监督与协作配合机制在基层检察实践的健全完善，提捕数量、提捕率、诉前羁押率逐渐减少并稳定控制，不捕率明显提高，“少捕慎诉慎押”刑事司法政策、认罪认罚从宽制度得以有效实施并持续推进。

二、侦查监督与协作配合机制运行存在的症结

从上文对珠晖区检察院业务数据的选取比对中，可以看出，在党中央和中央、省、市检警机构的积极部署下，侦查监督与协作配合机制的实施、侦查监督与协作配合办公室的设立，为基层检察机关规范侦查监督活动、深化检警配合起到了积极作用，并取得了一定的成果。但必须承认的是，在业务数据背后的具体实践中，基层检察机关还有部分侦查监督与协作配合职能是无法在现有的业务数据或整个业务数据中予以体现的，而这些部分却还存在诸多普遍性的问题和难题，亟需解决。

（一）对侦查监督与协作配合机制认识不足

从侦查监督与协作配合办公室的实践来看，检察机关与公安机关对监督与协作机制的认知还存在误区，具体表现在对两对关系的认识上，即侦查监督与协作配合的关系、侦监协作机制与侦协办公室的关系。

首先是对侦查监督与协作配合关系的认识，或过于重监督而轻协作，或过于重配合而轻监督，两种片面的理解都影响了侦查监督与协作配合机制的良好运行。一些派驻检察人员认为侦协办的作用只是配合开展引导侦查工作，以“大控方”思维，提前与侦查机关凝聚共识，帮助发现侦查活动中的问题，解决问题，而对工作中发现的侦查违法行为、不规范活动，不及时监督纠正，不积极履行法律赋予的法律监督职能。一些派驻检察人员则片面追求监督效果，忽视配合，机械强调监督，甚至带着指标、任务去开展工作，对公安机关的引导侦查、咨询指导需求不能及时回应或满足，影响工作质量乃至检察形象。

其次是对侦监协作机制和侦协办公室的认识，有的没有完整理解侦监协作机制是具体包括监督制约机制、协作配合机制和信息共享机制等在内的综合制度，在制度实施过程中只注意到一个或两个机制，存在对协作和监督范畴认识不清晰的问题，没有将机制有机地进行整合，配套推进。有的简单地将侦协办公室这一落实侦监协作机制的重要平台等同于侦监协作机制，认为侦协办公室设立了，工作开展了，就是机制建立了，对机制设计背后的精神、理念领会不深，不能结合地区实际完善机制。

（二）对监督方法和精准监督措施缺乏创新

从实践来看，基层检察机关利用侦协办和侦查监督平台开展侦查监督活动的能力还有较大的短板。

1.监督理念陈旧，监督意识不够突出。检察机关传统的监督方式是通过审阅卷宗、证据材料来实施监督，依托于公安机关“送”案来开展监督，当下，侦协办人员配置数量有限，非专职派驻监督模式下人员精力有限，难以对公安机关巨量的案件数据进行全面、详细的了解，缺乏相应的策略，还不能够精准掌握公安机关办理案件的情况，比较难确定监督制约工作的重点。即便是在侦协办公室全面覆盖的今天，不少基层检察机关还是主要以传统方式开展监督活动，等着在办理案件的过程中进行监督，缺乏主动出击、多种方式介入侦查活动进行监督的勇气和智慧。

2.监督环节单一，精准监督有待加强。在人员编制数量较少的基层检察机关，侦协办公室轮值通常采取定期轮值模式下，该种模式下，监督往往在侦查活动完结之后，对侦查活动不能从源头上跟进进行实时监督，无法全流程覆盖。同时，受以往监督方式过于简单的局限，对监督对象侦查活动规律的研究不足，在监督中发现的多是程序性、普遍性的小问题，而对非法取证等重大、严重违法侦查行为进行监督的把握不准。

3.监督方式简单，监督措施不够全面。以往对案件办理过程中侦查违法行为的监督，常以制发纠正违法通知书的方式进行，方式较为单一。伴随着侦监协作机制和侦协办公室的设立，更为强调主动监督，开展侦查活动监督的数量必然随之增长，暴露的问题也将更多，再单一地以制发纠正违法通知书的方式开展监督，而不能以检察建议等方式纠正普遍倾向性违法问题，已经不能适应实践之需要，也不能有效地从源头上解决问题。

（三）协作配合范围不清晰机制缺乏规范性

当前，协作配合机制制度设计尚处于进一步发展完善阶段，相关规范对协作配合的范围和侦协办工作开展作出了制度性的规定，但在实践中仍然存在着协作配合范围不清晰、协作配合不规范的问题，导致监督有余配合不足、制度落实不够全面等客观现象。例如，有的地区检察机关与公安机关联席会议多围绕重大疑难复杂案件或新型案件等个案进行，对执法司法中的类案指导、专项活动部署、案件质量分析等工作较少纳入到联席会议议程。有的侦协办公室职能发挥较为局限，对侦查监督方面，因有具体的、可操作的办案规程予以规范，效果较为显著。而在协作配合领域，提前介入侦查引导取证、提供法律咨询、贯彻落实刑事司法政策、跟踪督促意见和建议落实等方面缺乏具体的、可操作的规范，例如说提供法律咨询如何对接，是否需要履行相应的程序，按照怎样的流程进行，都没有统一的规范，基于此，对协作配合的职能履行就必然与监督职能履行不匹配、不均衡。

（四）信息共享机制运行不畅容易出现盲区

信息共享是推进侦查监督与协作配合的重要举措，信息共享机制是侦查监督与协作配合机制的重要保障部分，检察机关与公安机关共同加强信息化、智能化建设，实现信息互通互联是侦监协作机制的目标要求。目前实践中，基层检察机关和公安机关基本实现了执法办案管理信息系统的衔接，但与公安机关内部的执法信息平台并未实现有效对接，信息渠道不畅通。派驻值班检察人员主要还是以借用公安机关提供的账号登录相关执法信息平台的方式开展监督活动。但因系统权限配置、使用地址要求等，派驻值班检察人员获取信息数据仍然存在较大障碍。获取信息不及时、信息共享不畅导致侦查监督活动容易出现盲区。

三、继续完善侦查监督与协作配合机制的对策

（一）全面系统正确认识侦监协作机制内涵

正确理解制度的内在含义，是制度推行的基本出发点。在以审判为中心的诉讼改革背景下，公安机关应当积极主动寻求与检察机关的协作配合，自觉接受监督制约。检察机关应当正确理解监督与配合的关系，一方面积极履行法律监督职能，加强监督，另一方面也要明确协作配合是深化检警关系的重要举措。检察机关既应加强立案监督和侦查监督，也应在明确检察机关与公安机关共同承担追诉职能的前提下，不断寻求配合和监督的平衡点，做到监督与配合并重、并举、并行，促使两者有机结合、深度融合。

正确认识检察权与侦查权的界限。检察权和侦查权分别是检察机关和侦查机关的权力基础。检察权不能取代侦查权而全面主导刑事案件的侦查，侦查权也不应当全面依附于检察权，应当具有其自主性。在开展侦查监督与协作配合的过程中，检察权的行使主要表现为以意见和意见的方式开展专业指导。

（二）坚持问题导向完善落实监督制约机制

1.转变理念提高监督意识，做到积极监督。在办案过程中通过审阅案卷开展侦查监督活动的单一做法已经不适合强调加强检察机关法律监督作用的今天，检察机关应当积极创新，在保证办案中监督的基础上，还应当配优配强侦协办公室派驻力量，积极监督，主动监督，让派驻人员沉入公安机关，全面掌握公安机关办案情况，在工作中及时发现问题，监督纠正。

2.充分研究侦查活动规律，实现精准监督。在侦协办公室派驻值班检察人员数量有限的情况下，面对巨量的案件数据，派驻检察人员应当积极调研，掌握侦查机关办理案件的特点和规律，针对不同的案件结构和类型，采取对应的监督方式、监督策略，实现精准监督。譬如，对轻微刑事案件，多发易达的问题主要集中在立案审查期限超期、立而不侦、以罚代刑等，需要针对性地进行监督；对重大疑难复杂案件和新类型案件，则主要集中在做好提前介入和引导侦查工作，对侦查活动程序是否合法、是否存在非法证据排除等重点问题开展监督。

3.完善监督措施提提升效能，达成有效监督。在对个案中发现的侦查违法行为以口头监督或制发纠正违法通知书的方式开展监督的基础上，检察机关要积极完善监督措施，提升监督刚性。检察机关要注重总结、研究侦查违法行为中存在的倾向性、普遍性问题，综合运用制发检察建议、召开联席会议通报监督情况等方式，多措并举，保证监督落到实处，取得实效

（三）发挥纽带作用全面规范协作配合机制

1.统筹推进各项协作职能。协作配合机制下，提前介入引导侦查、咨询指导、督促落实有着同等作用和意义。检察机关在开展侦协办公室工作过程中，应当同等重视，补齐短板。在受邀介入侦查活动外，检察机关需要更加积极主动了解公安机关案件办理情况，主动介入重大疑难复杂案件引导侦查；积极引导公安机关树立和增强协作配合意识，积极主动提出咨询需求；全面掌握检察机关退回补充侦查情况、意见和建议情况，督促公安机关及时、全面落实。

2.规范开展协作配合工作。科学、合理的规则是工作长久进行、高效进行的基础，协作配合工作不均衡、不规范的根源，在于依据的欠缺。譬如，提前介入工作较之咨询指导、督促落实工作明显规范性更强、开展的效果也更好，概因提前介入工作发展历史长、有具体的操作规程。下一步，检察机关应当及时总结侦协办公室工作经验，结合地区实际，会同公安机关就咨询指导、督促落实指定具体的、操作性强的工作细则，反哺实践。

（四）强化信息共享打通侦监协作最后一公里

同步、全面掌握公安机关案件办理信息，是侦协办公室派驻检察人员开展侦查监督和协作配合的前提。检察机关应当进一步强化顶层设计，共同推进检警跨部门大数据协同办案平台双向衔接建设，打破信息壁垒和技术壁垒，畅通检警执法办案平台信息，实现办案数据的畅通共享。在确保保密原则下，赋予派驻检察人员登录公安机关办案系统权限，从根本上破解监督信息来源不足，实现信息无缝对接，确保信息实时共享。