摘要 随着贸易和人口流动的全球化，案件数量逐年增多，这对有限的司法资源提出了新的要求。为合理利用现存的司法资源，2012年修订的《民事诉讼法》新设了小额诉讼程序制度。然而，自实行以来，适用率一直不高。当前，繁简分流改革试点的推行，对小额诉程序的适用起到积极的推动作用，但整体适用率仍然较低。从现实情况来看，适用率较低的制约因素主要包括：标的额设置的不合理，公众对其不熟悉，配套程序不衔接，法官适用小额诉讼程序的积极性不高等。对此，可以根据地区的经济情况确定标的额的范围，真正做到“因地制宜”；可以加大宣传力度，增加公众的熟悉度；可以建立独立的审判机构；可以完善法官的考核机制，促进小额案件的处理。在繁简分流的背景下，提升小额诉讼程序的适用力度，是满足新时代人民群众解纷需求的重要方式。

关键词 小额诉讼程序 适用率 繁简分流 救济程序 司法保障

引言

随着社会的不断发展，大量的案件进入法院，法院的审案压力也逐渐增加，司法资源变得异常紧张。法院需要公正并且高效的方法来解决各种纠纷，小额诉讼程序因其高效、便利的特点，被我国所借鉴。小额诉讼程序虽然在我国已经出现了数年，但在实践中,小额诉讼制度的适用并没有达到预期理想状态。在近期的司法繁简分流改革中，对小额诉讼程序也进行了改革，并在指定的法院进行了试点。在这一年的试点中，民事诉讼程序繁简分流改革取得了明显成效，大大提高了试点改革法院小额诉讼程序的适用率。从这次试点的中期报告来看，繁简分流的试点已经取得了一定的成效，但是小额诉讼的适用率仍处于较低的水平，适用中的诸多问题亟待解决。

我们充分利用这次试点的数据，总结改革经验，并结合小额诉讼程序现在的法律规范，寻找小额诉讼程序的问题。借鉴域外经验试图寻找小额诉讼制度进一步优化的方法以加强适用，使其在全国范围内能够适应各种环境，应对各种的问题，促进这个前景很好的程序在我国真正发挥出其应有的效果，而不是仅仅是存在于法条当中。

一、我国小额诉讼程序的发展与现状

（一）我国小额诉讼程序的发展阶段

随着我国经济的不断发展，民事纠纷日益增多，人们法律意识也逐渐提高。面对大量的民事纠纷，人们往往愿意采用司法手段来解决纠纷，这导致大量的案件涌入法院，造成了案多人少的矛盾，司法的压力剧增。可以说，案多人少矛盾的激化，为推动高效解决案件制定措施的需求急迫且时机已经成熟，应尽快将这一计划付诸实践。因此，我国打算引入小额诉讼程序作为解决办法。

第一阶段，小额诉讼程序在我国的出现以及正式确立。2009年10月29日，全国人大常委会公布了《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》，该草案第三十五条规定：增加一条，将小额诉讼程序作为第一百六十一条。之后征求了各方的意见，于第十一届全国人大常委会通过了《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》，正式公布了新民事诉讼法。新民事诉讼法第一百六十二条规定了小额诉讼程序。

第二阶段，构造小额诉讼程序的大致框架。由于规定非常简略，仅仅对标的额进行了规定，对于其所能适用的案件以及如何进行适用等问题没有进行规定。法院在执行的过程中做法不一，产生了不少分歧。2014年12月18日，最高人民法院审判委员会第1636次会议通过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称为《解释》）。该《解释》自2015年2月4日起施行以来，对可以适用小额诉讼程序的案件进行了列举，对不能适用的案件进行了排除。明确了对小额诉讼案件的强制适用，缩短了举证期限，并对当事人管辖异议和程序异议做出规定。

第三阶段，小额诉讼程序的进一步优化。2020年1月15日，最高人民法院发布了《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》和《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》，在全国15个省共20个城市进行了试点改革，试点工作正式启动。《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》对还不够完善的各方面都做了调整，规定了当事人可以对小额诉讼程序约定适用，进一步明确了适用范围、审理期限，并对裁判文书和审理方式也进行了简化，对程序转换机制也进行了补充。

（二）小额诉讼程序的实践现状

1、小额诉讼程序的总体适用率低

近一年来，试点法院在各方面进行了积极探索。目前，小额诉讼案件平均审理期限为27天，少于法定的一半，再审率为0.1%，再审改发率为0.01%。近些年来，基层法院适用小额诉讼程序的案件有所增多，但总体适用率仍然较低，《最高人民法院关于民事诉讼程序繁简分流改革试点情况的中期报告》（以下简称繁简分流的中期报告）显示：试点法院共适用小额诉讼程序审结案件61.11万件，适用率从试点前的5.7%，上升至19.3%。与此同时，根据裁判文书网的数据统计结果表明，我国2020年至2022年基层法院对小额诉讼程序的适用率逐年提高，如下表1所示：

表1 2020-2022年基层法院适用小额诉讼程序的案件数量及适用率

根据上表的数据我们可以得知，我国的小额诉讼程序适用率呈现出一个缓慢增长的态势，自2020年试点改革开始一年后，适用率也有了一个大幅度的增长，但是从总体上来看，小额诉讼的适用率还是处在一个较低的水平。而且即使是开始试点改革之后，我国目前的小额诉讼适用率也仅仅只有5.51%，未改革之前更是在2%左右，小额诉讼基本处于一个休眠的状况。小额诉讼程序设立之初，最高院审判委员会专职委员曾提出了对小额诉讼程序的预期，其明确提出“小额诉讼案件将占到全部民事案件的30%左右”，现在看来，这个预期适用的要求有些过高，对比如今小额诉讼程序的适用率，还是可以看出小额诉讼程序适用的现状没有达到其设想的目标。

2、小额诉讼程序的适用发展不平衡

从繁简分流的中期报告中我们可以看出，在小额诉讼试点法院中，小额诉讼程序的总体适用率已经达到了19.3%。可以说，在试点改革后，整体适用情况得到改善，此次改革极大程度地提升了小额诉讼程序的适用率，但在不同地区，小额诉讼程序的适用率出现了很大的差异。这些差异不仅体现在试点法院与非试点法院之间，在不同的试点城市中，适用率也有所不同。笔者分别挑选了北京、武汉、广州，郑州四个试点城市作为例子，通过在裁判文书网上分析这四个城市基层法院的办案数量，计算出了2020年到2022年小额诉讼程序在这四个城市中的适用率情况，如下表2所示：

表2 2020-2022年小额诉讼程序在个别城市的适用率

从图中非常明显可以看出，在这几个城市中，适用率最高的郑州在经过试点改革后达到了27.25%，相比适用率为4.97%的北京，存在着几倍的差距，这种地区的差异是十分明显难以忽视的。从近三年的数据也能看出这种小额诉讼程序的适用率的差距是一直存在的，并且相对稳定，并非是在试点改革后在形成的。郑州在2018年的适用率就达到5.03%并且增长迅速，而北京的适用率却难以提升。小额诉讼尚不能完全适应各地不同的办案环境，没有得到充分的发挥，仍然有着巨大的改善空间。

二、我国小额诉讼程序存在的问题

案件数量不断增加与司法资源不足之间的矛盾带给我国司法机构相当大的压力。小额诉讼程序因其高效便利的特点，得到了大家的重视，对小额诉讼程序的期望是能够使案多人少的问题得到一定的缓解，但是其表现却一直不尽人意。尽管司法解释对小额诉讼程序进行了完善，繁简分流的试点改革推动了小额诉讼程序的运用，适用率也在一定程度上得到提高，但是从以上的分析可以看出，目前所处的现状仍然不容乐观，有着巨大的提升空间。然而，能够影响小额诉讼程序适用的最直接原因主要有三个方面，第一，适用过于死板，不能适应各地方不同的司法环境，不能覆盖应该适用的案件。第二，当事人不愿意选用小额诉讼程序。第三，法官不愿意选用小额诉讼程序。从上述角度分析，小额诉讼程序还存在诸多问题，具体包括：标的额设置不合理，适用小额诉讼程序积极性较低，缺乏救济程序，没有专门的审理机构，配套程序不完善。

（一）标的额设置不合理

小额诉讼程序刚刚进入我国的时候，采取的是以五千元为界“一刀切”的做法，这种规定方式被大家所诟病，可操作性不强。经过修改后，我们现在的标的额改为了各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资30%以下，由原来的定额制改为了比例制，这种规定相比以前一刀切的做法虽然有所改善，但是仍然存在着一些问题。当前，我国的经济发展并不平衡，即使是在一个省内，经济发展也存在着巨大的差异，例如广东省，根据统计局的数据，广东省2019年的人均GDP为94172元，而在广东省的21个城市中，深圳市排名第一位，人均GDP甚至达到了203489元，而梅州市的人均GDP却仅仅只有27096元。其中的差距高达数倍，这样对一个省内实行统一标准，并不能适应各个地方不同的发展情况，对具体的实行形成了巨大的阻碍。而在试点改革中采取的是以五万元为强制适用与合意适用的界限，而以十万元为小额诉讼程序的最高限额，这个界限在试点改革阶段，由于所选取都是经济发展较好的一些城市，尚且能够适用。但是如果在试点改革完成后，要求全国实行这样的标准，就显得不够合理，可能会出现无法适应的情况。

（二）适用小额诉讼程序的积极性较低

虽然人们的法律意识逐渐提高，愿意用诉讼的方法来解决矛盾，但法律意识还是有待提升。许多人对于诉讼的程序并不了解，并且由于小额诉讼程序在我国的确立时间并不长，能够了解到小额诉讼程序的民众并不多。而对于其高效且便利解纷的特点，当事人就更加不了解，面对这样一个陌生的制度，当事人不敢贸然适用。因为其担心自己的请求无法得到支持，自己的合法权益得不到充分的保护，所以许多人都不愿意选用这个制度，而愿意选用更加熟悉的普通程序。小额诉讼程序没有得到更多的适用的原因并不仅仅是由于当事人的原因，法官的态度也是造成这个现象的原因之一。具体而言：一是小额诉讼程序作为一个新兴的审判程序，许多法官对这种程序的进行也不是非常熟悉，法官为了保证案件的质量，更加倾向于选择使用熟悉的程序进行审判。二是由于一审终审的设置，救济机制也并不完善，当事人在向法官寻求救济无果后，可能会去寻求再审或者信访来保障自己的权利，这对于法官的考核可能会产生不利的影响，为了避免这样的情况的出现，法官就倾向于选用救济更加完善的普通程序或者简易程序。

（三）缺乏救济程序

与普通程序和简易程序不同，小额诉讼程序自诞生以来，就肩负着高效解决案件、节约司法资源的使命。为了充分显示出小额诉讼程序高效的特点，采取了一审终审的方式。且在小额诉讼程序中，规定管辖权异议与驳回起诉的裁定不允许上诉，这样的设置同样也是为了减少案件审理所需要的时间，充分体现其高效率的特点。小额诉讼程序一审即为终审判决，并没有提供通常程序中的上诉机制作为救济，只有当认为不应该适用的时候，可以针对审判方式进行上诉，而对于裁判的结果是不能上诉的。如果想要再寻求救济，只能寄希望于启动再审程序，但再审的启动并不简单，当事人很可能就得不到再审的救济。另外，现行法律对于满足适用条件的案件进行强制适用，即使在试点改革的规定中，五万元以上十万元以下是双方合意适用，但对于低于五万元的案件依旧是强制性的适用。救济程序的缺乏在这样的背景下显得后果更加严重，当事人对司法的公正性会产生严重的怀疑，担心自己权益得不到充分的保障，当事人这样的顾虑可能会导致当事人主动对小额诉讼程序进行回避。

（四）没有专门审理机构

在我国目前的体系当中，小额诉讼案件也是由普通程序和简易程序的法官进行审判的，并没有设立专门的审理机构也没有，没有独立的队伍专门处理小额诉讼，法官在日常进行案件的审理的时候，既要办理普通程序和简易程序的案件，还要办理小额诉讼程序的案件，来回审理各种各样的案件，在各种不同的审理程序中穿梭。在这种情况下，因为审理期限较短，导致在案件较多的情况下，法官进行判案的时间变得异常的紧张，甚至是来不及审判。另一方面，法官在审理的时候可能不能集中更多的精力在案件当中，遇见问题没有经过仔细的思考，只是依据以往的经验做出大概的审理，这样的做法可能会导致出现问题的可能增大。那么法官在可选择的情况下，就更倾向于不适用小额诉讼程序，而且由于法官同时还要审理其他复杂的案子，可能无法及时审理小额案件，小额诉讼程序高效便利的优势也无法得到充分的体现，当事人也更倾向于选择其他救济更加完善的审判程序。

（五）配套程序不完善

小额诉讼程序尽管能够保证高效的完成审判工作，但是与审判相关的一些措施还是存在着问题，这些问题延后了解决纠纷的时间。其中一个主要问题就是司法上并没有一个快速的执行方案，以适应小额诉讼程序这样的高效率。执行难同样是我国司法的一个难题，当事人通过小额诉讼程序在短时间内拿到了判决书，但是审理完成并不代表纠纷的解决，当事人的利益还是处于纸面上。当事人期望是解决纠纷，保护自己的利益，判决的真正实现那才能算是纠纷的解决，案件的结束。但当事人进入执行程序，却也只能慢慢等待执行程序的进行，这样漫长的等待会影响小额诉讼程序价值目标的实现。小额诉讼程序所追求的高效便利也荡然无存，失去了存在的意义。

三、小额诉讼程序完善的建议

（一）合理设置小额诉讼的标的额

对于小额诉讼程序的标的额采取全国统一的标准，这样的设定肯定是不行的，但是现行以省、自治区、直辖市为单位对标的额进行统一的设置，这样的做法也有些过于笼统，不能适应省内各个地区发展不平衡的状况。笔者认为对于标的额的设定应该向更加精确的方向发展，不同城市应该适用不同的标的额。可以由立法对范围进行规定，并通过司法解释以及规范性文件授权给高级人民法院，对其辖区内的各个法院就小额诉讼程序适用的标的额进行统一的管理，依据各个地方不同的经济发展状况，为其具体设置小额诉讼程序的标的额。就具体数额的设定，可以参照试点改革的有关数据，找到在此次试点改革中对于该数额适应最好的一些城市，按照其经济发展状况以及标的额的比例作为标准，来具体确定其他城市所应当适用的数额。总而言之，通过调整小额诉讼标的额的设置，充分适应不同地区的发展，使最终程序的适用范围能够符合立法的预期。

（二）加强对小额诉讼程序的宣传

小额诉讼程序出现的时间并不久，并且由于其长期以来的沉寂状态，很少出现在社会公众的视野当中。小额诉讼程序的特点、程序，除了从事法律相关工作的人员，其他的社会公众对此知道的少之又少，我们要加强小额诉讼程序的适用，就必定不能忽略社会公众的想法，只有让社会公众都知晓小额诉讼这一审判程序，充分了解其高效且便利的优点，才能促使公民在符合条件时能够主动进行适用，提高小额诉讼程序的适用率。加大在社会上的宣传推广力度，就是要提高公民对于小额诉讼程序的认知和认可，而具体的宣传方法，可以从以下两个方面开展。第一，法院可以主动进行宣传，可以通过向来报案的人员提供宣传手册，主动介绍小额诉讼程序的优势，以使当事人认识小额诉讼程序，充分了解小额诉讼高效便利的特点。第二，利用各种网络平台进行宣传。可以通过在各个热门的网络平台上发布视频介绍小额诉讼程序，并定期发布小额诉讼程序适用的案例，让人们能够对小额诉讼程序充分了解，让其能够进入人们的观念，成为人们可选的程序之一。

对法官的宣传也要加强，要使法官充分了解小额诉讼程序以增加适用。但是基于小额诉讼程序的特点，法官如果用这个程序审理案件，那么在现有的考核机制之下，会给法官的考核带来一些风险。这是法官所不愿意看到的，也就导致法官根本没有适用的积极性。如果我们想要发挥出其应有的作用，那就得打消法官对于考核方面的顾虑。第一，对于小额诉讼程序中出现的信访申诉等问题，我们不能直接将压力给到法官的身上，应该继续跟进，在经过调查之后再给出结论。第二，设立小额诉讼程序专门的考核机制。小额诉讼程序的审理过程不同于其他程序，公正是审判案件的基础，而在此基础上，小额诉讼程序所追求的还有案件和纠纷的快速解决。对于小额诉讼程序所追求的高效率，我们也应该将其列入考核指标，我们可以从小额诉讼程序结案的效率、办案的质量等多个方面对法官进行考核，以此来调动法官的积极性，促使法官在保证公正审理案件的同时，也能够及时地对案件进行裁判。

（三）赋予当事人异议权

在我国小额诉讼程序的救济中，当事人只能申请再审，由于再审的启动具有一定的难度，所以当事人的合法权益并没有得到一个很好的保障。虽然小额诉讼程序所追求价值就是效率以及便利当事人，但是司法的本质应该是要保证公正，有学者指出“片面强调便民而忽略司法的本质，甚至有违立法意愿，从而可能成为当事人规避法律的途径”。笔者认为即使要提高诉讼的效率，我们也不能完全将当事人的对公正审判的期望弃之不顾，小额诉讼程序的运用需要找到公正与效率之间的一个合适的点。司法对效率的追求必须以保证当事人最基本权利的实现为前提，“无论利益衡量的结果表明国家和社会的利益多么重要，个人获得最低限度的程序保障的权利不得牺牲”，不能牺牲当事人的救济权利来获取便利，这样不仅会导致司法的变质，也会导致当事人对于小额诉讼程序出现排斥的情绪。虽然我们不能放弃一审即是终审的模式，因为那样这个程序就失去了自己最大的优势，也失去了存在的意义，但我们可以借鉴域外的经验，比如日本的模式，虽然不能给予当事人普通程序中那样上诉的权利，但是可以给予当事人提出异议的权利，程序相对简单便于启动，避免使用过多的司法资源，也给予了当事人双重保障，在追求效率的同时也保证当事人能够维护自己合法权益。

（四）设立专门的小额诉讼案件审理法庭

域外一些较为发达的国家如美国、日本等都设立有专门审理小额诉讼案件的审理机构。美国的小额诉讼法庭具有两种形式：一类是单独设立小额法庭，另一类是在内部专门设立处理小额案件的机构；日本设置的则是简易法院。这样专门审理小额诉讼案件可以避免法官对于审理程序的随意转换，法官只需要审理一种程序的案件，并可以避免负责在适用各种程序中的频繁转换，以避免其他复杂案件对小额案件的影响，这样的集中精神也可以大大提高审判的专业程度，提升审判的效率，并使出错的几率大大降低，提高司法在社会公众中的威信。由于小额诉讼程序追求的价值是高效率低成本，小额诉讼案件权利义务关系也较为清晰，并不需要像普通庭的法官审理其他案件一样进行过多的分析，小额法庭的法官只需要熟悉各种小额诉讼案件即可。所以小额诉讼诉讼审理机构也不用很复杂，可以由一个经验丰富的职业法官带领其他非职业法官进行审判，充分利用司法资源。

（五）重视配套程序建设

小额诉讼程序对案件审理的许多方面都进行了简化，能够较为快速的审理案件，但执行难却制约了其高效解决纠纷的实现。想要充分发挥出程序的效用，我们就要正视执行难的问题并进行解决。我们应该加强执行队伍的建设以提升执行的效率。首先，增加执行人员的数量，如果执行人员的数量不充足，执行工作的速度自然难以提升，增加执行人员是最直接也是最立竿见影的一种做法，虽然执行人员无须增加到非常多，但也需要和执行任务的工作量相匹配。其次，提升执行人员快速解决问题的工作能力，推动执行工作的快速进行。执行的另一难题就是当事人的不配合，许多当事人在法院执行工作的时候，并不会积极配合法院的执行工作，甚至会搬到另外的地方来逃避法院的执行，这种情况的发生会给执行带来巨大的难题，增加大量的工作量，而当事人之所以会选择不配合，可能的原因就是因为当事人选择不配合执行后，即使事后会有一定的惩罚，也能获得更高的利益。但是为了防止这样的情况，我们可以规定对当事人的惩罚措施，加强对当事人不配合执行后的惩戒力度，可以通过建立信用记录系统，加强信用管理来提高当事人不配合执行的成本，促使他们更倾向于配合执行。提高执行的速度，在判决作出后更快的实现当事人所期望的利益，有助于小额诉讼程序高效率解决纠纷的实现，使该程序的预期功能得到充分发挥。

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